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Tolerancias a infracciones

Consideración de infracciones de obras y tolerancias, en gestión de Permiso de Construcción.

Infracciones en construcciones.

Durante la tramitación de Permisos de Construcción ante la Intendencia de Canelones, suelen plantearse situaciones de construcciones o instalaciones sanitarias en situación de infracción a las normas vigentes.

La Intendencia ha adoptado, a lo largo del tiempo, varias formas de consideración de infracciones01 y procedimientos ante las mismas.

En particular, recientemente se ha efectuado una modificación de la Ordenanza de la Edificación02, que afecta la consideración de infracciones en construcciones e instalaciones sanitarias y su eventual tolerancia, en gestiones de Permisos de Construcción.

¿Qué es lo malo de las infracciones?

Corresponde señalar primeramente, que las normas de construcción, de instalaciones y de ordenamiento territorial en el departamento de Canelones, están orientadas al mejoramiento sustentable en la calidad de vida y ambiental.

En general, las infracciones a dichas normas afectan negativamente sobre la vida de las personas, su desarrollo y al ambiente.

Por lo tanto, es deseable que no ocurran infracciones o abusos por parte de particulares, dañando los derechos de todos.

Bajo esta visión, la norma departamental03 prevé que ante toda infracción, se deberá presentar obligatoriamente propuesta de demolición o adecuación de obras, a efectos de eliminar las infracciones incurridas.

El técnico patrocinante en trámites de Permiso de Construcción, está obligado a detectar y declarar las infracciones que existan.

Obreros en construcción. Autor: Pixabay - Pexels
Obreros en construcción. 04

En lo personal, entiendo que es rol del técnico profesional advertir al propietario de las infracciones que puedan existir y asesorarle sobre las obras de adecuación.

Obras nuevas.

En caso de nuevas obras o ampliaciones, no son de aceptación infracciones en el proyecto, correspondiendo la adecuación a lo establecido por normas.

En forma sintética; en obra nueva no se admiten infracciones.

En el caso que se propongan infracciones en proyectos de obras a ejecutar, se justifique adecuadamente y se solicite consideración por Junta Departamental, para su autorización se deberá contar previamente con el aval o anuencia a la excepción, por parte de Junta Departamental05.

Regularizaciones.

En el caso que en la tramitación de Permiso de Construcción, se pretendan regularizar o modificar obras existentes y que existan infracciones, corresponde al técnico patrocinante considerar;

  • Cada situación de infracción (indicando área afectada en cada nivel y año de ejecución de las obras).
  • Identificar la norma que se infringe (en lo posible, indicar; Ordenanza o Plan, artículos).
  • Si la infracción es “sin afectación a terceros” o “con afectación a terceros”.
  • Graduación de la infracción, de acuerdo a artículo 29 de Ordenanza de la Edificación;
    • Infracciones de menor cuantía.
    • Infracciones leves.
    • Infracciones medias.
    • Infracciones graves.
    • Infracciones relevantes.

Los datos anteriores deberán declararse en la documentación, planos y declaración de inicio del Permiso de Construcción.

Al respecto, se recuerda que los datos y documentación presentados en formulario de inicio del Permiso de Construcción, son en carácter de Declaración Jurada por parte del propietario y del técnico patrocinante.

En primera instancia, corresponde al propietario del bien inmueble, presentar propuesta de adecuación de edificaciones o instalaciones sanitarias a lo dispuesto por norma 06, con el asesoramiento del técnico patrocinante.

Con esto se busca que se puedan subsanar la mayor cantidad de infracciones, como sea posible.

Si no fuese posible adecuar las edificaciones a lo dispuesto por norma, se deberá justificar técnicamente y podrá solicitarse tolerancias para las mismas, en las condiciones indicadas en artículo 29 de Ordenanza de la Edificación07.

Afectaciones a terceros.

En Ordenanza de la Edificación, artículo 29, se define concepto de «afectación a terceros» en infracciones y se describen algunos casos.

«Se consideran con afectación a terceros, los emplazamientos en un predio que generen infracción a los parámetros urbanísticos establecidos por la norma, así como todo perjuicio producido a predios colindantes.«

Para considerar si una infracción es con afectación a terceros, se sugiere valuar si sus efectos pueden afectar negativamente los derechos de usuarios, propietarios u otras personas que no sean el propietario o usuario del bien inmueble en infracción.

Se recuerda que en la tramitación de Permiso de Construcción, es responsabilidad del técnico patrocinante la declaración de infracciones en el predio, si presentan afectación a terceros y su valoración de graduación.

Como ejemplos de lo anterior, se señalan algunas situaciones de infracción que son consideradas con afectación a terceros.

  • Invasión de espacio público.
  • Invasión de predios linderos.
  • Infracción a parámetros urbanísticos (también llamados afectaciones urbanísticas);
  • Muros en zona de retiro lateral o posterior, de altura mayor al máximo admisible.
  • Depósito sanitario a distancia menor a 2,00 m respecto a línea lindera con otro predio.
  • Cañerías subterráneas de sanitaria a distancia menor a 0,50 m a línea lindera.
  • Destino de desagües en infracción (Por ejemplo; vertimiento de aguas servidas a la vía pública, al propio terreno o a otro predio.).
  • Uso inadecuado de servidumbres (Por ejemplo; construir en invasión de una servidumbre de paso).
  • Situaciones que generasen derecho de servidumbre sobre tercero (Por ejemplo; ventana, balcón o terraza transitable, con vista al predio vecino, a distancia menor a 3 metros respecto a la lindera).

Dibujo en planos y documentación.

Respecto a planos y documentación a presentar en gestión de inicio del Permiso de Construcción, corresponde al técnico patrocinante;

  • Declarar existencia de infracciones en Formulario electrónico de inicio del Permiso de Construcción.
  • En caso de presentarse Solicitud de tolerancia a infracciones, describir las infracciones en Formulario 3.4 de solicitud de tolerancia a infracciones.
  • Graficar en planos las áreas de construcciones en infracción con afectación a terceros, con rayado a 45° y referir un texto describiendo brevemente la infracción, la superficie abarcada en m² y año de las obras.
  • En plano de ubicación; presentar cuadro de afectaciones urbanísticas, ocupaciones de retiros08 y área compensatoria09, debidamente completado, de acuerdo a modelo10 indicado en Formulario 8.1.

En caso de infracciones sin afectación a terceros, no corresponde rayado a 45° de los sectores en infracción11.

Se aclara que la zona “Non Edificandi” indicada en el modelo de Cuadro de afectaciones urbanísticas (Formulario 8.1), es la suma de áreas deconstrucciones en retiros laterales, posterior o perimetral, no incluyendo eventuales ocupaciones o infracciones en retiro frontal. La intención es poder controlar el área de ocupación de retiros laterales y posterior en relación al 15% de la superficie total del terreno.

Las tramitaciones, permisos y certificaciones son elementos importantes en referencia a las construcciones12

Personalmente, entiendo que será adecuado rediseñar dicho cuadro, aclarando si los factores de ocupación establecidos por normativa son “mínimos” o “máximos”, explicitar que el área libre en zona “edificandi” es compensatoria, y eliminando la referencia a la Resolución Nº 11/04779, la cual fue derogada por artículo 210 de Ordenanza de la Edificación. )) a incluir en el Plano de ubicación, corresponderá declarar todos los datos requeridos.

Adicionalmente, el técnico patrocinante podrá agregar notas a planos, con las aclaraciones que estime necesarias para facilitar la comprensión de los gráficos.

Otra aclaración;

  • Cuando existen construcciones ubicadas en retiros sin que se constituya infracción, se acostumbra decir que están “en ocupación”.
  • Cuando esta ocupación constituye infracción a normas, se dice que están “en invasión” del retiro.

Solicitud de tolerancias a infracciones.

En caso de que se justifique que las obras existentes no puedan adecuarse a norma, en ciertos casos podrá presentarse solicitud de tolerancia por las infracciones.

Se aclara que en algunos Instrumentos de Ordenamiento Territorial no se admiten tolerancias a ciertas infracciones.

La solicitud de tolerancia es sin desmedro que deberán adecuarse a norma la mayor cantidad de infracciones, según sea posible.

Este tipo de situaciones se encuentra regulado por Ordenanza de la Edificación en el Capítulo IV y por su Reglamentación en los artículos 19, 20 y 21.

Sin desmedro que se recomienda a los técnicos patrocinantes de gestiones de Permiso de Construcción, la lectura detenida de las normas antedichas, se indica en forma esquemática;

Fecha de las obras.Graduación de la infracción.Tolerancia a la infracción.Recargo contributivo.
(Porcentaje de recargo sobre el monto anual de Contribución Inmobiliaria)
En general.Infracción de menor cuantía, sin afectación a terceros.Se otorga.0%
Anterior a 01/01/1974.Se otorga.0%
Posterior a 01/01/1974 y con antigüedad mayor a 2 años.Infracción Leve.Se otorga.0%
Posterior a 01/01/1974 y con antigüedad mayor a 2 años. Infracción Media.Se puede otorgar por Resolución del Ejecutivo Departamental.Uso residencial; 15%.
Otro uso; 50%
Posterior a 01/01/1974 y con antigüedad mayor a 2 años. Infracción Relevante.Se puede otorgar por Resolución del Ejecutivo Departamental, con previa anuencia de Junta Departamental. En general;
Uso residencial; 30%.
Otro uso; 100%
Con antigüedad menor a 2 años.Con afectación a terceros.
Infracción Media.
No se tolera la infracción.
El PdC sólo es «aceptado».
Aplica multa;
En uso vivienda; 100% de tasas del PdC.
En otro uso; 200% de tasas del PdC.
Uso residencial; 15%.
Otro uso; 50%
Con antigüedad menor a 2 años. Con afectación a terceros.
Infracción Relevante.
No se tolera la infracción.
El PdC sólo es «aceptado».
Aplica multa;
En uso vivienda; 100% de tasas del PdC.
En otro uso; 200% de tasas del PdC.
Uso residencial; 30%.
Otro uso; 100%

Corresponde agregar;

Salvo para el caso de infracciones «de menor cuantía», por las demás infracciones se deberá solicitar tolerancia mediante Formulario 3.4, debidamente completado, firmado, con timbre profesional de valor vigente adherido y pagado tasas según Ordenanza de la Edificación, artículo 23, literal R13, de acuerdo al caso.

En todos los casos que se otorguen tolerancias a infracciones, o en caso de ser «aceptado»14, la autorización de las edificaciones será en carácter precario, revocable15 y sujeto a lo dispuesto por artículo 32 de Ordenanza de la Edificación.

Las definiciones de infracción «de menor cuantía», «leve», «media», «relevante», se encuentran en artículo 29 de Ordenanza de la Edificación.

El técnico patrocinante deberá detectar, declarar y valorar las infracciones, sin desmedro del estudio técnico que pueda realizar la Intendencia de Canelones en el análisis de la gestión.

Excepciones para el pago de gravámenes.

En el artículo 31 de Ordenanza de la Edificación se establece excepción para la aplicación de gravámenes de la Ordenanza, en particular las sanciones indicadas en el capítulo IV.

Sintéticamente, esta excepción aplica a construcciones que cumplan con todas estas condiciones:

  • Que el bien inmueble sea declarado por el propietario como única propiedad en todo el territorio nacional.
  • Que el destino de las construcciones sea Vivienda y de carácter económico16.

Para acceder a esta excepción, al momento de presentarse el formulario con solicitud de tolerancia a infracciones, deberá agregarse la solicitud de excepción y documentación notarial acreditando el cumplimiento de las condiciones.

El artículo 31 agrega que: «Toda futura obra de ampliación, reforma o refacción de la edificación, quedará condicionada a su retroversión de las infracciones incurridas en área “non edificandi”, según artículo 32.»

Infracciones a normas no departamentales.

En el caso que las construcciones o instalaciones sanitarias se hallen en infracción respecto a normas no departamentales (es decir, de carácter nacional o de otras instituciones), usualmente se actúa de la siguiente forma:

  • Si la norma es de rango jurídico menor a Ley nacional (por ejemplo, Decreto del Poder Ejecutivo o disposición de otra institución estatal o no estatal), se considerará si la aprobación de construcciones tendrá efecto jurídico en contra de la Intendencia. En general, la Intendencia no actúa como contralor de normas de otras Instituciones.
  • Si la norma es de rango de Ley nacional o superior, corresponderá la adecuación de las obras a lo dispuesto. Los gobiernos departamentales o municipales 17 no tienen potestades para tolerar o exceptuar infracciones a normas de rango superior al departamental.
  • Si se constituye un incumplimiento a un contrato entre particulares ajenos a la Intendencia, esta no tiene injerencia de control o intervención.

Algunos ejemplos:

  • En el caso de normas de instituciones dadoras de créditos o de garantías de alquileres, reglamentos internos de bienes en régimen de propiedad horizontal o régimen de urbanizaciones, contratos entre particulares, la Intendencia no controla su cumplimiento ni tiene injerencia, solamente actúa en lo concerniente al cumplimiento de normas departamentales.
  • Por Ley Nº 10382, los caminos y rutas nacionales son jurisdicción de la autoridad correspondiente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP). En casos de existencia de edificaciones en ocupación de faja frontal a ruta nacional, establecido por artículo 20 de dicha Ley Nº 10382 18, se suele solicitar presentación de Autorización del MTOP para dichas ocupaciones. Esto es sin desmedro de consideración por parte de la Intendencia a solicitud de tolerancia por invasión del retiro frontal determinado por norma departamental. En general, coinciden ambas afectaciones; Faja frontal a ruta determinada por la referida Ley y Retiro frontal departamental establecido por Ordenanza de la Edificación o Planes.
  • Por el mismo motivo de jurisdicción, la Intendencia suele requerir Constancia de autorización del MTOP para accesos vehiculares desde Rutas nacionales a predios.
  • Por Ley Nº 10896 y su reglamentación por Decreto PE Nº 150/016, previamente a toda habilitación para el uso de construcciones, 19 se debe requerir la constancia de Habilitación vigente otorgada por la Dirección Nal. de Bomberos.
  • En caso de incumplimiento a lo estipulado por Código Civil, en particular sus artículos 616, 617 o 618 (“de las luces y vistas en la pared del vecino”), se requerirá adecuarse a norma, documentación acreditando existencia de la servidumbre correspondiente o la presentación de certificación notarial donde el vecino conceda su aceptación a la situación 20.
  • De igual forma, en caso de afectarse servidumbres sobre el predio, se requerirá la autorización por parte del titular servido.

Carácter precario y revocable de autorizaciones, «Sujeto a artículo 32».

Corresponde recordar que cuando se otorgan tolerancias por infracciones en obras, la autorización (aprobación o habilitación, según corresponda), será concedida en carácter precario, revocable y sujeta a lo establecido por artículo 32 de la Ordenanza de la Edificación. 21

Esta condición de precariedad, se indica en planos junto al sellado de «Aceptado», “Aprobado” o “Habilitado”, agregando las leyendas «precario y revocable» o “sujeto a artículo 32” y la referencia a la Resolución por la cual se otorgan las tolerancias a infracciones, su descripción y las sanciones aplicadas.

Atención al «artículo 32», establece restricciones a futuras obras22.

Según el artículo 32 de la Ordenanza de la Edificación, no se permitirán posteriores obras de reforma o ampliación, salvo que se adecuen las obras en infracción a lo establecido por norma.

El mismo artículo 32 establece situaciones de excepción para lo anterior.;

«a) la suma de las áreas de ampliación no superen el 20% del área inicialmente edificada.
b) Podrán autorizarse reformas, siempre que se reviertan las infracciones que generaron la precariedad, en el área de la reforma propuesta.
No se aprobarán proyectos o regularizaciones donde se agraven las infracciones que dieron lugar a la precariedad o donde se propongan nuevas infracciones.»

Entiendo que es relevante comprender por parte del propietario actual como el eventual comprador del bien inmueble, que al solicitar tolerancias, está aceptando que en caso de otorgamiento de tolerancias a infracciones, se improndrán al bien inmueble dos condiciones o gravámenes:

  • Recargo de la Contribución Inmobiliaria, que se cobrará reiteradamente hasta que las infracciones ya no existan.
  • No se aceptará la realización de obras de reforma o ampliación, salvo las excepciones que se indican en artículo 32 de la Ordenanza o que se adecuen las obras a normativa, eliminando las infracciones que generaron la precariedad de la autorización.

Evaluación.

En mi opinión, sería pertinente evaluar si estos procedimientos de consideración de tolerancias ante infracciones y las sanciones consideradas, han cumplido con los objetivos para los que fueron creados.

También, evaluar si este sistema colabora eficientemente en lograr una mejor gestión del territorio y calidad de vida para todos los habitantes del departamento, en forma sustentable… o son un incentivo para la generación de infracciones.

Pero es otro tema, que excede al motivo de este artículo.

Gabriel De Benedetti, arquitecto.


  1. En este blog se ha publicado anteriormente un artículo «Tolerancias a infracciones«, donde se comentaban los procedimientos que disponía la Intendencia de Canelones ante infracciones en Permisos de Construcción, con anterioridad a octubre de 2021. []
  2. Ordenanza de la Edificación, establecida por Decreto JD Nº 0070/013 con cúmplase otorgado por Resolución Nº 13/06475.
    Algunos artículos de dicha norma han sido modificados por Decreto JD Nº 0090/015 con cúmplase dado por Resolución Nº 15/02959.
    Posteriormente se han realizado modificaciones más amplias en base a la experiencia de su aplicación, determinadas por Decreto JD N° 0010/021 con cúmplase por Resolución Nº 21/06035 del 15 de octubre de 2021
    Reglamentación de Ordenanza de la Edificación, según Resolución Nº 15/02917. []
  3. Ordenanza de la Edificación, artículo 30, en la redacción dada por Decreto JD Nº 0010/021. []
  4. Autor de imagen: Pixabay- Pexels.com[]
  5. Para el otorgamiento de excepciones o tolerancias a infracciones a ciertas normas (Por ejemplo, en instrumentos de ordenamiento territorial), podría corresponder un análisis jurídico sobre la validez de solamente contar con una anuencia de Junta Departamental, lo cual excede mis conocimientos. []
  6. Ordenanza de la Edificación, artículo 30. []
  7. Al momento de la presentación de Formulario 3.4, de solicitud de tolerancias a infracciones, se deberán abonar tributos según establece Ordenanza de la Edificación en su artículo 23, literal R, según corresponda al caso. []
  8. En el cuadro de afectaciones urbanísticas, en el ítem Ocupaciones de retiros, se declaran solamente las áreas de ocupaciones o invasiones sobre retiros laterales, posterior o perimetral, no incluyendo área de invasión de retiro frontal. []
  9. El área compensatoria refiere a la superficie libre de edificaciones en zona «edificandi», considerada como la zona del predio no afectada por retiros u otras servidumbres. El área compensatoria debe ser igual o mayor al área de ocupación de construcciones sobre retiros laterales, posterior o perimetral. Al respecto, ver artículo 54 de Ordenanza de la Edificación, en la redacción dada por Decreto JD Nº 0090/015. []
  10. El modelo dado en Formulario 8.1 es de carácter general, por lo que debe adaptarse a cada caso particular. Se debe considerar que para FOS, FOT y FOSS, la norma establece máximos admisibles, mientras que para FOSV, la norma establece mínimo admisible. La indicación de «Área libre en zona edificandi» refiere al área compensatoria según artículo 54 de Ordenanza de la Edificación. No corresponde agregar el texto «(R. 11/04779)», dado que dicha Resolución fue derogada por artículo 210 de Ordenanza de la Edificación. []
  11. Algunos ejemplos de infracciones sin afectación a terceros; Insuficiencia de iluminación natural o ventilación en local, Iluminación natural de local por patio no reglamentario, altura interna de locales menor al mínimo normativo, área de local menor al mínimo normativo, ancho de local o de pasaje menor al admisible por norma, escaleras interiores no reglamentarias. No se requiere rayado a 45º en planta de edificaciones con dichas infracciones, dado que son «sin afectación a terceros». []
  12. Foto de Nataliya Vaitkevich en Pexels. []
  13. Texto de Ordenanza de la Edificación, artículo 23, literal R;
    «R. Solicitud de tolerancia en materia de edificaciones o habilitación de edificios, establecimientos o locales y de subdivisión de tierras que se gestionen ante las oficinas competentes, se abonarán los siguientes importes:
    R1) Cuando la tolerancia deba ser resuelta por la Dirección General de Gestión Territorial, Vivienda y Acondicionamiento Urbano 4 UR
    R2) cuando la tolerancia deba ser considerada por el Intendente 8 UR
    R3) cuando la tolerancia deba ser considerada por el Legislativo Departamental 12 UR«. []
  14. Si las obras tienen antigüedad menor a dos años, no puede aprobarse ni habilitarse, solamente será «aceptado» y aplicarán multas y recargos contributivos según lo dispuesto por artículo 35 de Ordenanza de la Edificación. []
  15. La Intendencia de Canelones podrá revocar en cualquier momento las tolerancias a infracciones y autorización (aceptación, aprobación o habilitación) otorgadas para las obras. []
  16. En el mismo artículo 31 de la Ordenanza de la Edificación se define lo que se entiende como carácter económico. []
  17. En forma sintética; En Uruguay, el Gobierno departamental está conformado por la Intendencia departamental (Ejecutivo) y la Junta departamental (Legislativo). El Gobierno municipal comprende al Alcalde y al Concejo municipal. Se recuerda que ya no existe la denominación de «Intendencia Municipal» sino Intendencia Departamental. Tampoco existen las «Alcaldías» sino Municipios, que son dirigidos por un Alcalde.[]
  18. Corresponde aclarar que el artículo 20 de la Ley Nº 10382 ha sido modificado en diversas oportunidades, por lo que siempre corresponde refererir a su última redacción vigente. En la normativa departamental, existen algunas incongruencias al respecto, por ejemplo en algunos Planes se mencionan versiones de la Ley Nº 10382 que no estaban vigentes al momento de la promulgación del Plan.[]
  19. Con las excepciones o condiciones que establezca la Ley, reglamentaciones o disposiciones de la Dirección Nal. de Bomberos.[]
  20. Cuando el vecino otorga su aceptación, está concediendo derecho a la servidumbre que se generaría. Con esto, se genera un antecedente formal que podrá ser usado en caso de eventuales acciones judiciales reclamando la formalización de la servidumbre.[]
  21. Frecuentemente se comete el error de decir que las tolerancias se otorgan “por artículo 32”, lo cual no es cierto. Los artículos de la Ordenanza de la Edificación que posibilitan la concesión de tolerancias son los artículos 29 y 30.[]
  22. Foto de Martin Péchy en Pexels. []

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