Tolerancias a infracciones (hasta octubre de 2021).

---

Infracciones en construcciones.

Durante la tramitación de Permisos de Construcción ante la Intendencia de Canelones, suelen plantearse situaciones de construcciones o instalaciones sanitarias en situación de infracción a las normas vigentes.

La norma establece situaciones en las cuales ciertas infracciones, por su escasa cuantía ((Por ejemplo; Ordenanza de la Edificación, artículos 79, 161, 185.)), son toleradas directamente y no son consideradas como infracción durante su estudio.

Obras nuevas

Corresponde señalar que en caso de nuevas obras o ampliaciones no comprendidas en las excepciones indicadas en artículo 32 de Ordenanza de la Edificación, no son de aceptación infracciones, correspondiendo la adecuación del proyecto a lo establecido por norma.

En forma sintética; en obra nueva no se admiten infracciones.

En el caso que se propongan infracciones en proyectos de obras a ejecutar y se justifique adecuadamente, su autorización debería contar previamente con el aval o anuencia de Junta Departamental.

Procedimiento general.

Al momento de preparar o estudiar una solicitud de Regularización de construcciones o instalación sanitaria, corresponde determinar;

• Cada situación de infracción (indicando área afectada y año de ejecución de las obras).
• Identificar la norma que se infringe (en lo posible; Ordenanza o Plan, artículo).
• Si la infracción es “sin afectación a terceros” o “con afectación a terceros”.

Corresponde al propietario del bien inmueble, presentar propuesta de adecuación de edificaciones o instalaciones sanitarias a lo dispuesto por norma ((Ordenanza de la Edificación, artículo 30.)), con el asesoramiento del técnico patrocinante.

El criterio es que se puedan subsanar la mayor cantidad de infracciones, como sea posible.

Si no fuese posible adecuar las edificaciones para algunas infracciones, se deberá justificar técnicamente y podrá solicitarse tolerancias para las mismas.

Afectaciones a terceros.

Para considerar si una infracción es con afectación a terceros, se sugiere evaluar si sus efectos pueden afectar negativamente los derechos de usuarios, propietarios u otras personas que no sean el propietario o usuario ((Personalmente, entiendo que oportunamente podría considerarse, si en los casos que exista un uso no residencial o un uso residencial de arrendamiento, algunos usuarios (por ejemplo; trabajadores, clientes, proveedores, arrendatarios en general, comodatarios en usos no residenciales) serían “terceros afectados”. Por lo tanto en esas situaciones, toda infracción en las construcciones sería con afectación a terceros, respecto al propietario del predio.)) del bien inmueble en infracción.

Como ejemplos de lo anterior, se señalan algunas situaciones de infracción que usualmente son consideradas con afectación a terceros.

• Invasión de espacio público.
• Invasión de predios linderos.
• Infracción a afectaciones urbanísticas;
  • Invasión de retiros.
  • Altura mayor al máximo admisible.
  • Factores de ocupación en exceso respecto al límite admisible.
  • Densidad de ocupación habitacional mayor al máximo admisible.
• Altura de edificaciones o muros en zona de retiro lateral o posterior, mayor al máximo admisible.
• Depósito sanitario a distancia menor a 2,00 m respecto a línea lindera con otro predio.
• Cañerías subterráneas de sanitaria a distancia menor a 0,50 m a línea lindera.
• Destino de desagües en infracción (Por ejemplo, volcar aguas servidas a la vía pública).
• Uso inadecuado de servidumbres (Por ejemplo, construir en invasión de una servidumbre de paso).
• Situaciones que generasen derecho de servidumbre sobre tercero (Por ejemplo, ventana con vista al predio vecino, a distancia menor a 3 metros respecto a la lindera).

Dibujo en planos y documentación.

Respecto a la documentación a presentar en Permiso de Construcción, corresponde al técnico patrocinante graficar en planos las áreas de construcciones en infracción con afectación a terceros, con rayado a 45° ((Entiendo que el rayado a 45° puede llevar a confusión con la graficación similar que corresponde para construcciones que se proyectan demoler. Sugiero acompañar en planos, estos gráficos con anotaciones explicativas.)) e indicar un texto describiendo brevemente la infracción, la superficie abarcada en m² y año de las obras.

En caso de infracciones sin afectación a terceros, no corresponde rayado a 45° de los sectores en infracción.

Sin desmedro, en Cuadro de factores de ocupación ((El Cuadro de factores de ocupación debe realizarse de acuerdo al modelo indicado en Formulario 8.1/2016 publicado en el sitio web de la Intendencia de Canelones.

Se aclara que la zona “Non Edificandi” indicada en dicho modelo es la suma de áreas de retiros laterales y posterior, no incluyendo eventuales infracciones en retiro frontal. La intención es poder controlar el área de ocupación de retiros laterales y posterior en relación al 15% de la superficie total del terreno.

Personalmente, entiendo que será adecuado rediseñar dicho cuadro, aclarando si los factores de ocupación establecidos por normativa son “mínimos” o “máximos”, explicitar que el área libre en zona “edificandi” es compensatoria, y eliminando la referencia a la Resolución Nº 11/04779, la cual fue derogada por artículo 210 de Ordenanza de la Edificación.)) a incluir en el Plano de ubicación, corresponderá declarar todos los datos requeridos.

Adicionalmente, el técnico patrocinante podrá agregar notas a planos, con las aclaraciones que estime necesarias para facilitar la comprensión de los gráficos.

Se aclara que cuando existen construcciones ubicadas en retiros sin que se constituya infracción, se acostumbra decir que están “en ocupación”, mientras que cuando se constituye infracción a normas, se dice que están “en invasión” del retiro.

Solicitudes de tolerancias a infracciones.

En caso de que se justifique que las obras existentes no puedan adecuarse a norma, en ciertos casos podrá presentarse solicitud de tolerancia por las infracciones.

Se aclara que en algunos Instrumentos de Ordenamiento Territorial no se admiten tolerancias a ciertas infracciones.

La solicitud de tolerancia es sin desmedro que deberán adecuarse a norma la mayor cantidad de infracciones, según sea posible.

Este tipo de situaciones se encuentra regulado por Ordenanza de la Edificación en el Capítulo IV y por su Reglamentación en los artículos 19, 20 y 21.

Esquemáticamente, en la siguiente tabla se señalan diversos casos establecidos según la Ordenanza de la Edificación (OE).

Puede descargarse la tabla desde este enlace.

Antigüedad de las obras en infracción.	Situación.	Carácter de la autorización.	Sanción	Norma aplicable.
En general, toda infracción de menor cuantía, sin afectación a terceros, etc.	Aprobación o Habilitación, según corresponda.	Carácter precario y revocable.	Sujeta a su adecuación ante toda nueva intervención de obras.	OE, artículos 29, 161.
Obras anteriores al 01/01/1974.	Aprobación o Habilitación, según corresponda.	Carácter precario y revocable.	Sin recargo de tributos inmobiliarios.	OE, artículo 29.
Obras posteriores al año 1974 ((¿Qué pasa con las infracciones en obras del año 1974? La redacción de la Ordenanza de la Edificación no aclara al respecto. En la Reglamentación, artículo 20, se amplía mencionando construcciones posteriores al 01/01/1974 y antigüedad mayor a dos años.)) y antigüedad mayor a dos años.	Aprobación o Habilitación, según corresponda, con tolerancia a infracciones.	Carácter precario y revocable.	Con un recargo anual sobre la Contribución Inmobiliaria, hasta la extinción de las infracciones.	OE, artículo 30.
Obras con antigüedad menor a dos años.	No se aprueba ni habilita.	En caso de aceptación ((Según artículo 35 de Ordenanza de la Edificación, puede considerarse “aceptación” de la propuesta, sin aprobación ni habilitación.)), será en carácter precario y revocable.	Multa y recargo en la Contribución Inmobiliaria.	OE, artículo 35.

Excepciones para el pago de gravámenes.

En el artículo 31 de Ordenanza de la Edificación se establece excepción para la aplicación de gravámenes de la Ordenanza, en particular las sanciones indicadas en el capítulo IV.

Sintéticamente, esta excepción aplica a construcciones que cumplan con todas estas condiciones:

• Que el bien inmueble sea declarado por el propietario como única propiedad en todo el territorio nacional.
• Que el destino de las construcciones sea Vivienda y de carácter económico. ((En el mismo artículo 31 de la Ordenanza de la Edificación se define lo que se entiende como carácter económico.))

Para acceder a esta excepción, al momento de presentarse el formulario con solicitud de tolerancia a infracciones, deberá agregarse la solicitud de excepción y documentación notarial acreditando el cumplimiento de las condiciones.

El artículo agrega que: Toda futura obra de ampliación, reforma o refacción de la edificación, quedará condicionada a su retroversión ((La expresión «retroversión» parece ajena a este contexto. Se interpreta la frase como «…quedará condicionada a la adecuación a norma de construcciones en infracción incurrida en área «non edificandi» (invasión de retiros)».)) de las infracciones incurridas en área “non edificandi”.

Forma de solicitud de tolerancias.

Podrá solicitarse tolerancia a infracciones cuando:

• Las obras en infracción son posteriores a 1974((Más exactamente, al 01/01/1974.)) y su antigüedad es mayor a dos años.
• Bajo fundados argumentos técnicos, no puedan adecuarse para dar cumplimiento a las Ordenanzas vigentes. ((Ordenanza de la Edificación, artículo 30. Reglamentación de la Ordenanza, artículos 19 y 20.))

El pedido de tolerancias se debe realizar mediante presentación de formulario 3.7/2016 publicado por la Intendencia en su sitio web y abonando un monto según la autoridad que deba considerarla. ((Monto por consideración de tolerancias, establecido por Ordenanza de la Edificación, artículo 23, literal S y subsiguientes.)).

Sintéticamente:

• Cuando las infracciones son menores y sin afectación a terceros, la tolerancia puede ser considerada por la Gerencia de Gestión Territorial correspondiente, debiéndose abonar 4 UR.
• En el caso de infracciones mayores, la consideración será de la Dirección de Gestión Territorial, correspondiendo pagar 8 UR y el otorgamiento se suele realizar mediante Resolución firmada por el Intendente.
• En situaciones de mayor gravedad, corresponde remitir el expediente a Junta Departamental solicitándose su anuencia para el otorgamiento de la tolerancia. En tal caso se debe pagar 12 UR.

Solicitud de anuencia al Legislativo departamental.

Cuando las solicitudes de tolerancias a infracciones no sean concedidas por la Intendencia, el propietario podrá presentar propuesta de adecuación de las obras, a lo establecido por la normativa.

De lo contrario, el solicitante del trámite podrá solicitar remisión del expediente a Junta Departamental para su consideración y solicitando anuencia a la Intendencia para la tolerancia a infracciones a normas departamentales.

Un ejemplo de esto es la situación de infracciones por invasión de construcciones en retiro frontal.

La Dirección General de Gestión Territorial, en ciertas ocasiones adopta el criterio de no acceder a pedidos de tolerancia por invasión de retiro frontal, en defensa del mantenimiento de la imagen urbana buscada con el recurso del retiro frontal obligatorio.

En el caso que se solicite remitir el expediente a consideración de Junta Departamental para su anuencia a la solicitud de tolerancias, según norma corresponderá abonar 12 UR.

También puede solicitarse la remisión del expediente a consideración de Junta Departamental, en aplicación de derecho de petición establecido por artículo 30 de la Constitución de la República.

Se sugiere anexar justificación o descargos que se entiendan pertinentes.

Infracciones a normas no departamentales.

En el caso que las construcciones o instalaciones sanitarias se hallen en infracción respecto a normas no departamentales (es decir, de carácter nacional o de otras instituciones), usualmente se actúa de la siguiente forma:

• Si la norma es de rango jurídico menor a Ley nacional (por ejemplo, Decreto del Poder Ejecutivo o disposición de otra institución estatal o no estatal), se considerará si la aprobación de construcciones tendrá efecto jurídico en contra de la Intendencia. En general, la Intendencia no actúa como contralor de normas de otras Instituciones.
• Si la norma es de rango de Ley nacional o superior, corresponderá la adecuación de las obras a lo dispuesto. Los gobiernos departamentales o municipales ((En forma sintética; En Uruguay, el Gobierno departamental está conformado por la Intendencia departamental (Ejecutivo) y la Junta departamental (Legislativo). El Gobierno municipal comprende al Alcalde y al Concejo municipal. Se recuerda que ya no existe la denominación de «Intendencia Municipal» sino Intendencia Departamental. Tampoco existen las «Alcaldías» sino Municipios, que son dirigidos por un Alcalde.)) no tienen potestades para tolerar o exceptuar infracciones a normas de rango superior al departamental.
• Si se constituye un incumplimiento a un contrato entre particulares ajenos a la Intendencia, esta no tiene injerencia de control o intervención.

Algunos ejemplos:

• En el caso de normas de instituciones dadoras de créditos o de garantías de alquileres, reglamentos internos de bienes en régimen de propiedad horizontal o régimen de urbanizaciones, contratos entre particulares, la Intendencia no controla su cumplimiento, sólo lo concerniente al cumplimiento de normas departamentales.
• Por Ley Nº 10382, los caminos y rutas nacionales son jurisdicción de la autoridad correspondiente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP). En casos de existencia de edificaciones en ocupación de faja frontal a ruta nacional, establecido por artículo 20 de dicha Ley Nº 10382 ((Corresponde aclarar que el artículo 20 de la Ley Nº 10382 ha sido modificado en diversas oportunidades, por lo que se hace referencia a su última redacción vigente. En la normativa departamental, existen algunas incongruencias al respecto, por ejemplo en Ordenanza de la Edificación se le mencionaría como “Decreto del MTOP” y en Planes se mencionan versiones de la Ley Nº 10382 que no estaban vigentes al momento de la promulgación del Plan.)), se suele solicitar presentación de Autorización del MTOP para dichas ocupaciones. Esto es sin desmedro de consideración por parte de la Intendencia a solicitud de tolerancia por invasión del retiro frontal determinado por norma departamental. En general, coinciden ambas afectaciones; Faja frontal a ruta determinada por la referida Ley y Retiro frontal departamental establecido por Ordenanza de la Edificación o Planes.
• Por el mismo motivo de jurisdicción, la Intendencia suele requerir Constancia de autorización del MTOP para accesos vehiculares desde Rutas nacionales a predios.
• Por Ley Nº 10896 y su reglamentación por Decreto PE Nº 150/016, previamente a toda habilitación para el uso de construcciones, ((Con las excepciones o condiciones que establezca la Ley, reglamentaciones o disposiciones de la Dirección Nal. de Bomberos.)) se debe requerir la constancia de Habilitación vigente otorgada por la Dirección Nal. de Bomberos.
• En caso de incumplimiento a lo estipulado por Código Civil, en particular sus artículos 616, 617 o 618 (“de las luces y vistas en la pared del vecino”), se requerirá adecuarse a norma, documentación acreditando existencia de la servidumbre correspondiente o la presentación de certificación notarial donde el vecino conceda su aceptación a la situación ((Cuando el vecino otorga su aceptación, está concediendo derecho a la servidumbre que se generaría. Con esto, se genera un antecedente formal que podrá ser usado en caso de eventuales acciones judiciales reclamando la formalización de la servidumbre.)).
• De igual forma, en caso de afectarse servidumbres sobre el predio, se requerirá la autorización por parte del titular servido.

Carácter precario y revocable de autorizaciones.

Corresponde recordar que cuando se otorgan tolerancias por infracciones en obras, la autorización (aprobación o habilitación, según corresponda), será concedida en carácter precario, revocable y sujeta a lo establecido por artículo 32 de la Ordenanza de la Edificación. ((Frecuentemente se comete el error de decir que las tolerancias se otorgan “por artículo 32”, lo cual no es cierto. Los artículos de la Ordenanza de la Edificación que posibilitan la concesión de tolerancias son los artículos 29 y 30.))

Esta condición de precariedad, se indica en planos junto al sellado de “Aprobado” o “Habilitado”, agregando las leyendas «precario y revocable» o “sujeto a artículo 32” y la referencia a la Resolución por la cual se otorgan las tolerancias a infracciones, su descripción y las sanciones aplicadas.

Según el artículo 32 de la Ordenanza de la Edificación, no se permitirán posteriores obras de reforma o ampliación, salvo que se adecuen las obras en infracción a lo establecido por norma.

El mismo artículo establece situaciones de excepción para lo anterior. ((Las excepciones establecidas en el artículo 32 de la Ordenanza de la Edificación para las limitaciones indicadas en el mismo artículo, se indican a continuación: «podrán autorizarse:
a) ampliación de obras, de menor cuantía, dentro del área edificable del predio, que no aumenten la infracción incurrida, condicionada a la estricta alineación a la presente normativa y que su cuantía no supere
el 20% (veinte por ciento) del área edificada en condiciones reglamentarias, y por única vez;
b) reformas, de edificaciones dispuestas en el perímetro del área edificable, condicionadas a las adecuaciones de infracciones internas de la edificación, que dieron lugar a la precariedad.»))

Entiendo que es relevante comprender por parte del propietario((Refiere tanto al propietario actual como al eventual comprador del bien inmueble.)) que al solicitar tolerancias, está aceptando que en caso de su otorgamiento se improndrán al bien inmueble dos condiciones o gravámenes:

• Recargo de la Contribución Inmobiliaria, que se cobrará reiteradamente hasta que las infracciones ya no existan.
• No se aceptará la realización de obras de reforma o ampliación, salvo las excepciones que se indican en artículo 32 de la Ordenanza o que se propongan obras de adecuación de las infracciones a la normativa.

Evaluación.

En mi opinión, sería pertinente evaluar si este procedimiento ha cumplido con los objetivos para lo que fue creado.

También, evaluar si colabora eficientemente en lograr una mejor gestión del territorio y calidad de vida para todos los habitantes del departamento.

Pero es otro tema, que excede al motivo de este artículo.

Gabriel De Benedetti, arquitecto.

---